《安徽省规范税务行政处罚裁量权实施办法》解读

《安徽省规范税务行政处罚裁量权实施办法》作为税收规范性文件，已通过安徽省国家税务局安徽省地方税务局公告的形式对外发布，从2016年8月1日起正式实施。为了确保《安徽省规范税务行政处罚裁量权实施办法》（以下简称《实施办法》）得到准确理解、正确执行，现作如下解读：

一、关于实施办法的定位

从制定目的来看，是为了促进全省各级税务机关规范行使税务行政处罚裁量权，维护税务行政相对人的合法权益，因此，属于“税收规范性文件”范畴，有别于“内部管理制度”，应当予以公开发布，便于税务行政相对人知悉。从制度内容来看，主要围绕规范全省各级税务机关的税务行政处罚行为，以避免行政处罚裁量权行使的随意性，因此，属于“控权法”范畴。

二、关于实施办法的结构

《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），提出要“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性”。因此，“建立裁量基准”（实体方面）和“完善适用规则”（程序方面）均是规范税务行政裁量权行使的重要举措，两者缺一不可。《实施办法》贯彻“实体与程序并重、程序更重”的要求，对“建立裁量基准”和“完善适用规则”进行了整合，将“裁量基准”作为实施办法的附件。

三、关于实施办法的内容

《实施办法》第五条从遵循的基本原则角度，对税务行政处罚裁量权的行使提出了总体要求。《实施办法》第六条和第七条对税务行政处罚中不予处罚、从轻或者减轻处罚的情形进行了界定和列举。《实施办法》第八条对减轻、从轻情节的适用和考量进行了统一和规范。《实施办法》第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条对税务行政处罚实施程序进行了重申和强调，特别是第十二条第二款确立了说明理由制度，明确规定对税务行政相对人提出的事实、理由或者证据“不予采纳的，应当在税务行政处罚文书中说明理由”。

四、关于裁量基准的确定

《实施办法》中《安徽省税务行政处罚裁量基准》依据现行有效的税收法律、法规和规章，将税收违法行为划分为税务登记类、纳税申报类、发票管理类、税务管理类、税款征收类、税务检查类、纳税担保类等七类，细化为“纳税人未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或注销税务登记”等51个税务行政处罚项目，并按照税收违法行为、税务行政处罚依据、裁量基准进行全面梳理，以表格的形式进行了展示。裁量基准的确定，结合安徽省税务工作实际，关注解决原有制度执行中问题，并积极借鉴了湖南省、湖北省、重庆市、浙江省、甘肃省等税务机关的做法和经验。考虑到“裁量基准”的合理性仍有待税务行政处罚实践进行检验和不断完善，因此，《实施办法》第二条第二款规定，“实施相关行政处罚时，应当遵照执行”，并通过第八条和第十五条第（二）项对偏离“裁量基准”的适用作了适度控制，以防止可能带来的制度性风险。

五、关于裁量基准的适用

确定裁量基准时，裁量因素分为法定裁量因素和酌定裁量因素。法定裁量因素根据罚则确定，主要包括责令限期改正、没收违法所得、罚款等；酌定裁量因素是划分裁量阶次的依据，主要包括违法行为持续的时间、违法次数、涉案数量、涉案金额等，划分裁量阶次时按照“孰重”原则确定。各级税务机关可以根据本地区的具体情况，建立税务行政处罚台账，将违法事实、具体情节、金额大小、以往表现（五年内违法行为发生频率）、处罚结果等关键要素列出，在以后的处罚中，与前例处罚进行比较对照，相同情况，相同处罚，可有效避免人为因素对行政处罚裁量权实施造成的干扰。

适用裁量基准时，应当注意把握以下几点：第一，限期改正的期限确定。考虑到税收征管事项的复杂性，裁量基准没有对责令限期改正的“期限”作出具体规定，各级税务机关应当根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等规定，结合个案实际情况进行明确。第二，裁量基准的适用要求。适用行政处罚裁量基准，应当遵循“同等情形、同等对待”的基本要求，尽量避免同一地、同一违法事实、情节类似的违法行为处罚尺度掌握不一致问题的发生。第三，“5年内”的具体理解。裁量基准中关于“5年内首次出现”、“5年内再次出现”、“5年内有两次以上”的规定，起算点为《实施办法》施行之日。对于《实施办法》施行之日以前的税收违法行为，可以参照以前的做法进行处罚。第四，注意“备注”的适用。裁量基准中多次出现“以上”、“以下”以及天数的规定，备注对其内涵和外延作了统一界定，实施税务行政处罚时应当遵照执行。

六、关于基准适用的举例

以“纳税申报类”中“1.纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的。”为例。

处罚依据：《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条：“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正，可以处2000元以下的罚款；情节严重的，可以处2000元以上1万元以下的罚款。”

裁量基准：责令限期改正，按以下标准处以罚款：

1.在责令期限内改正的，可以不予罚款。

2.超过责令期限改正的，可以按超过责令限期天数处每日50元的罚款，最高罚款2000元。

3.超过责令期限15日拒不改正或其他严重情节的，可以处2000元以上1万元以下的罚款。

本项裁量基准针对纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人存在未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的行为。

根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则规定，纳税人、扣缴义务人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。纳税人、扣缴义务人可以采取直接到税务机关办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表，也可以按照规定采取邮寄、数据电文或者其他方式办理上述申报、报送事项。纳税人、扣缴义务人如果不能按期办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，经税务机关核准，可以延期申报。纳税人在纳税期内没有应纳税款，或者享受减税、免税待遇的在减税、免税期间，也应当按照规定办理纳税申报。

裁量基准从是否按照税务机关限期改正、是否存在其他严重情节两个方面，将税务行政处罚幅度细化为三个层次：（1）考虑到有的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限办理纳税申报、报送有关资料，是因为法律意识淡薄、不了解政策规定或不可抗力等无法预见的原因造成的，对此类行为如果能够在税务机关限定的期限内改正，可以不予罚款；（2）对于有的纳税人、扣缴义务人在限定期限内未改正，但在超过限定期满后15日内改正的，根据超过限定期满后15日内改正时间的长短，可以处每日50元的罚款，最高罚款2000元；（3）对经税务机关责令限期改正超过15日期限拒不改正，或有其他严重情节的，可以根据纳税人拒不改正的情节或其他违法严重程度给予处罚，处2000元以上1万元以下的罚款。

日常税收管理中，对此类税收违法行为进行处罚时，应当注意以下几点：第一，发现纳税人、扣缴义务人逾期未申报行为后，应当先依照法定程序制作并向纳税人、扣缴义务人送达《责令限期改正通知书》，通知责令限期改正事项及限改期限。第二，“规定的期限”是指纳税人、扣缴义务人的纳税申报期限，即税收法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的纳税人、扣缴义务人向税务机关办理纳税申报、报送有关资料的期限。第三，纳税人、扣缴义务人的逾期未申报行为，并未造成不缴或者少缴税款的后果。如果纳税人不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，则应当按照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十四条第二款的规定进行处罚；如果经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，则应当按照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条的规定进行处罚。第四，对于一个申报期涉及多个税种申报的，如果纳税人均未办理，实际工作中只按照未申报行为处罚一次，不得分别税种进行多次处罚，否则将违背“一事不二罚”原则。例如：纳税人每月应申报税种4个，某月只申报了其中1个税种，对于其他未申报的3个税种应当视为一个违法行为，只罚款1次；但如果次月仍存在未申报行为，则应当视为一个新的违法行为，可以再次予以罚款。第五，税务机关一般不在责令限改期限前，作出行政处罚决定。如果在限期内对纳税人、扣缴义务人进行了处罚，而纳税人、扣缴义务人在限期内又不改正的，则会出现处罚过轻的问题。第六，并非所有类似违法行为必须予以处罚，这在基准三个层次中均有“可以”的表述。第七，实施税务行政处罚时，应当严格遵循《安徽省规范税务行政处罚裁量权实施办法》中关于不予、从轻或者减轻处罚等规定，并在相应的裁量阶次内进行适用裁量。